ESPACIO ABIERTO
RESUMEN
El creciente aumento de las necesidades sociales ha reforzado la intensidad del debate sobre cuál ha de ser la orientación de las políticas de protección social. El Estado del Bienestar debe hacer frente al reto de mantener un modelo propio de protección social; modelo que ha de abordar tanto factores sociodemográficos, o cambios en la estructura familiar o al peligro de extensión del fenómeno de exclusión social.
La exclusión social es una realidad multidimensional que abarca fenómenos que han ido aumentando, y sobre todo, haciéndose más visibles durante los últimos quince años.
La necesidad de integrar el desarrollo económico y el desarrollo social, incrementar la eficacia de las prácticas de coordinación y de no compartimentación de las intervenciones desarrolladas por diferentes instituciones, el papel que desempeña la cualificación de los actores sociales, la importancia de una participación activa de las personas implicadas y su responsabilización en la aplicación de las acciones de integración, el interés de las estrategias de intervención diseñadas para territorios concretos más que las ideadas para categorías administrativas determinadas a priori de personas o colectivos, constituyen líneas de fuerza para la definición e implementación de iniciativas dirigidas a superar situaciones de exclusión social.
Increasing social needs have strengthened the intensity of the debate about how the social protection policy must be oriented. The Welfare State must face the challenge of mainstaining an own social protection model; this model has to approach sociodemographic factors as family structure changes or the risk of increasing the social exclusion phenomenon.
Social exclusion is a multidimensional reality including increasing phenomena that have benn turned more apparent specialty in the last fifteen years.
The need to integrate economical and social development, to increase the effectiveness of coordination practices and not compartmentalizing interventions by different institutions, the role fulfilled by social players qualifications, the importance of active participation of implied people and their responsibility on applying integrating actions, the higher interest on the intervention strategy designed for specific regions rather tan the intended one for a priori determined regions rather than the intended one for a priori determined administrative categories of people and communities, make up force lines for defining and implementing initiatives aimed to overcome social exclusion situations.
El Estado del Bienestar. Política social. Protección social. Exclusión social
Welfare State, Social policy, Social protection, Social exclusion.
En el último decenio se han intensificado los debates acerca de los problemas de financiación y viabilidad de los sistemas de protección social, máxime cuando nos encontramos en época de débil crecimiento económico. Sin embargo, esta protección es un medio eficaz de organizar las necesarias solidaridades entre los que obtienen rentas por el desempeño de alguna actividad y aquellos que no pueden conseguirlas por motivos de edad, estado de salud o porque no encuentran un empleo. Por otro lado, nadie niega hoy, el importante papel que juega la cohesión social en el incremento de la competitividad de las naciones, así como un instrumento para dar respuesta coordinada a una problemática común: la evolución demográfica que afecta, tanto por el lado de los ingresos como de los gastos, al volumen y a los niveles de protección social; las dificultades por las que atraviesa el mercado de trabajo con elevadas tasas de para; el aumento continuado de los costes de atención sanitaria; los cambios en las estructuras familiares y los fenómenos de exclusión y de pobreza, que puede generar un contexto económico en el que se conjugan un progreso tecnológico rápido y una agudización de la competencia internacional.
La Comunidad Europea ha reconocido explícitamente la importancia de la protección social. Así, en el Tratado institucional enmendado por el Tratado de Maastricht, en su artículo 2 establece que la Unión Europea tendrá por misión promover un alto nivel de empleo y de protección social, la elevación del nivel y calidad de vida, la cohesión económica y social y la solidaridad entre los Estados Miembros.
El objetivo de la protección social es proporcionar a los hogares una cobertura contra el riesgo de una carencia de los recursos necesarios para: adquirir un mínimo de bienes y servicios que les permitan vivir dignamente, tener acceso a la asistencia sanitaria, o mantener el nivel de vida en caso de pérdida de la fuente habitual de ingresos. La pérdida de ingresos puede producirse a consecuencia de vejez, incapacidad laboral, enfermedad, desempleo o cargas familiares, que son las contingencias sociales contra las que se ha creado la protección social. Estas contingencias pueden estar formadas por dos tipos de riesgos: riesgos a los que se expone el ciudadano integrado en el mercado de trabajo y que pueden mermar sus condiciones de vida y riesgos a los que se exponen aquellos individuos o marginados (especialmente del mercado de trabajo) por determinadas condiciones personales y/o circunstancias socioeconómicas.
La protección social consiste en la implantación de medidas y procedimientos institucionales de previsión colectiva que cubren parcial o totalmente las citadas contingencias o riesgos sociales. Esta protección puede instrumentarse mediante prestaciones económicas, que tienen tres funciones diferentes, ya que garantizan ingresos substitutivos (subsidios por enfermedad, incapacidad laboral o desempleo, pensiones de jubilación), ingresos complementarios (ayudas para hacer frente a determinados gastos, como los de vivienda o los del cuidado de niños), ingresos asistenciales (cuando representan una renta o garantía de subsistencia para personas en situación de pobreza). Asimismo, la protección social puede comprender prestaciones no económicas de determinados bienes como es la cobertura de la asistencia médica o farmacéutica o las diversas ayudas para la formación o la obtención de un empleo.
La pobreza y la marginación no son realidades nuevas. Desde hace tiempo han dado lugar a diversos análisis y reflexiones de corte científico y político, así como a numerosas iniciativas tanto públicas como privadas. Sin embargo, durante los últimos quince años se ha transformado profundamente la atención de la opinión y el debate público al respecto en el conjunto de los estados miembros de la UE, sin que pese a ello se haya estado siempre a la altura de la envergadura de estos fenómenos.
Por encima de la diversidad de las situaciones nacionales, los debates presentan la característica común de que subrayan el carácter estructural del fenómeno que conduce a que se excluya de la vida económica y social y de la participación en la prosperidad a una parte de la población. Más aún, dejan entrever que en los últimos quince años se ha producido una mutación importante en la propia naturaleza del reto que se nos plantea: el problema ya no se limita a las desigualdades entre la parte alta y la baja de la escala social (arriba/abajo), sino que se amplía al de la distancia, dentro del entramado social, entre los que se encuentran en el centro y quienes están al margen (dentro/fuera).
En la mayoría de los Estados miembros las autoridades nacionales pensaron siempre que la pobreza era una realidad "residual" llamada a desaparecer con el progreso y el crecimiento. Sin duda, había expertos y organizaciones no gubernamentales que ponían en tela de juicio esta idea, que, no obstante, se veía respaldada por las mejoras que las políticas sociales aportaban, de hecho, al bienestar general de la población y a la situación de categorías desfavorecidas, como las personas de edad avanzada o los minusválidos.
Esta concepción cambió hacia finales de los años setenta con la aparición de nuevas formas de pobreza y de marginación. En primer lugar, las derivadas de la crisis económica, especialmente con el aumento del para y la precarización de la situación salarial. Luego, otras muy diversas que han permanecido y se han desarrollado en el contexto de las profundas mutaciones económicas, tecnológicas y sociales que caracterizan la evolución de nuestras sociedades industriales. Las controversias que generó la noción de "nueva pobreza" ilustran este punto de inflexión en la reflexión, a partir del cual ha ido imponiéndose la idea del carácter estructural de estas situaciones, y sobre todo, de los mecanismos que las producen. Hablar de ellas en términos de exclusión social es, ante todo, poner de relieve los efectos de la evolución de la sociedad a este respecto.
Las transformaciones económicas y sociales surgidas desde la crisis de mediados del decenio de 1970 (crisis del petróleo), en las democracias capitalistas occidentales, han introducido nuevos problemas sociales que ponen en cuestionamiento las bases de los "Welfare State" o "estado del Bienestar" en occidente. Las transformaciones actuales están originando nuevas concepciones vinculadas a la desventaja social: "underclass" (subclase), nueva pobreza y exclusión social.
Las políticas sociales de cobertura universal continúan asegurando contra los riesgos previsibles con arreglo a un ciclo de vida, una evolución de la carrera profesional y una estructura familiar supuestamente uniformes: pero ya no puede darse por descontada esa uniformidad. Es cada vez mayor el número de personas que padecen de inseguridad y que dependen de programas "residuales" basados en la verificación de que sus recursos son insuficientes, cuando no están desprovistos de toda protección social. En los países de la Unión Europea, 50 millones de personas viven por debajo del umbral de pobreza, que se ha fijado en la mitad del promedio de ingresos de la población, mientras que 16 millones (10,5 por 100 de la fuerza de trabajo) están oficialmente registradas en situación de desempleo; de ese último total, más de la mitad desde hace más de un año (Comisión de la CE, 1994).
El tema de la exclusión comenzó a debatirse en Francia durante la década de 1960. Políticos, activistas, periodistas y estudiosos solían formular referencias vagas e ideológicas a los pobres, hablando de los excluidos. Empero, la teoría de la exclusión no llegó a difundirse mientras no sobrevino la crisis económica. A medida que iban desencadenándose crisis sociales y políticas sucesivas en Francia durante el decenio de 1980, el concepto de "exclusión" fue aplicándose gradualmente a un número cada vez mayor de categorías de desventaja social, en este sentido el término fue objeto de nuevas y distintas definiciones para ir abarcando nuevos grupos y nuevos problemas sociales, lo cual dio lugar a sus difusas connotaciones.
La identificación de la exclusión como problema social sucedió justamente cuando Francia estaba completando, en forma tardía, su sistema general de previsión social y cuando el crecimiento económico de posguerra comenzaba a aminorarse. La creación del término se atribuye generalmente a René Lenoir (1974), cuando era secretario de Estado de Acción Social en el Gobierno -gaullista- de Jacques Chirac. R. Lenoir calculó que más de una décima parte de la población del país podía considerarse "excluida", a saber: los minusválidos físicos y mentales, personas con tendencia al suicidio, ancianos inválidos, niños víctimas de abusos, toxicómanos, delincuentes, familias monoparentales, miembros de hogares con problemas múltiples, personas marginales y asociales, y otros Inadaptados sociales". Se trataba en todos los casos de categorías sociales carentes de protección en el marco de la seguridad social.
Si los conceptos de "exclusión" y de "inserción" fueron utilizados como términos ideológicos durante el decenio de 1970, la recuperación económica después de la crisis del petróleo puso pronto de relieve ante la opinión pública que había quienes quedaban excluidos del crecimiento económico. La pobreza es, pues, un problema que no puede ser resuelto mediante el auge de la economía. Por ende, durante los últimos años del decenio de 1970 se definió a los excluidos como "los olvidados del crecimiento económico". A principios de la década de 1980, el uso sistemático del término "inserción" en el discurso político se desplazó, desde el caso de los minusválidos, hacia el de los jóvenes que finalizaban la escuela sin calificaciones adecuadas para obtener un puesto de trabajo.
En el simbolismo político, el poder de asignar un nombre a un problema social tiene vastas consecuencias respecto de las políticas que se consideran oportunas para afrontarlo: de modo que, impulsado por la importancia que se atribuía a la nueva pobreza y a la desigualdad, se comenzó a hablar de "exclusión". Este término designaba no sólo el incremento del desempleo a largo plazo y recurrente, sino también la creciente inestabilidad de los vínculos sociales: inestabilidad de la familia, hogares monopersonales, aislamiento social y declinación de la solidaridad de clase basada en los sindicatos, en el mercado de trabajo y en los sistemas de vínculos sociales, incluidos los del vecindario en los barrios obreros. El planteamiento de la exclusión describe la dificultad de establecer la solidaridad entre individuos y grupos, y de éstos con la sociedad en su conjunto.
La exclusión (Xiberras, 1993) se define como resultado de un gradual quebrantamiento de los vínculos sociales y simbólicos -con significación económica, institucional e individual- que normalmente unen al individuo con la sociedad. La exclusión acarrea a la persona el riesgo de quedar privada del intercambio material y simbólico con la sociedad en su conjunto. De conformidad con el planteamiento de Durkheim, la exclusión amenaza a la sociedad toda con la pérdida de los valores colectivos y con la destrucción del tejido social.
El carácter estructural de los procesos de exclusión social se pone de manifiesto en la Resolución del Consejo y de los Ministros de Asuntos Sociales reunidos en el seno del Consejo del 29 de septiembre de 1989, en la que se emplea por primera vez esta noción de exclusión social en un texto comunitario. No cabe duda de que este concepto no es de utilización corriente en todos los Estados miembros, pero los interrogantes que plantea sobre los procesos y situaciones a los que apunta son interrogantes comunes, precisamente porque las mutaciones estructurales en cuestión inciden en todos los países europeos. De hecho, este planteamiento fue adquiriendo progresivamente, durante los años ochenta, una dimensión comunitaria; los sucesivos programas comunitarios de lucha contra la pobreza, diversas resoluciones del Parlamento Europeo, la ya citada Resolución del Consejo y de los Ministros de Asuntos Sociales y diferentes iniciativas de la Comisión abrieron la vía para la confrontación de las situaciones nacionales y para un debate, en base a los análisis comunes de estas situaciones, sobre las políticas por fomentar y aplicar. El Libro Blanco de la Comisión Europea, publicado en 1993 con el título de "Crecimiento, Competitividad y Empleo" incluye un llamamiento a la lucha contra la exclusión y la pobreza, por cuanto defiende a hombres y mujeres, y divide en dos la sociedad.
La noción de exclusión social es una noción dinámica que permite designar, a la vez, los procesos y las situaciones que resultan de tales procesos. Por ello es especialmente adecuada para designar dichos cambios estructurales. Más nítidamente que la noción de pobreza, que con hasta frecuencia se entiende sólo como bajos ingresos, pone el acento en el carácter multidimensional de los mecanismos por los que personas y grupos, o incluso territorios, se ven excluidos de la participación en los intercambios, prácticas y derecho sociales que constituyen la integración social y, por ende, la identidad. La exclusión social no sólo habla de la insuficiencia de recursos financieros, ni se limita a la mera participación en el mundo del empleo: se hace patente y se manifiesta en los ámbitos de la vivienda, la educación, la salud o el acceso a los servicios, terrenos en los que hace hincapié la citada resolución de 1989.
El concepto de exclusión no sólo ve afectado su significado según los distintos marcos de referencia nacional o ideológicos, sino que a su vez las múltiples connotaciones y los sinónimos frecuentemente contradictorios del término exclusión, lo convierten en un concepto controvertido, tanto en cuanto a la atribución de sus causas como a la explicación de las múltiples formas de desventaja social -económicas, sociales, políticas y culturales- y de desigualdad en materia de ciudadanía, de carácter racial o étnico, al igual que derivadas de la pobreza y del desempleo de larga duración.
El término "exclusión", para denotar la naturaleza cambiante de las situaciones de desventaja social en las sociedades occidentales, tiene, sin embargo, importantes implicaciones políticas.
Por una parte, como problema generalizado, el concepto de exclusión sirve de base para la formulación de nuevas definiciones y consensos dirigidos a reformar el Estado del Bienestar en Europa. Pero, por otra parte, una determinada formulación de la exclusión puede contribuir, a su vez, a que se atribuya una nueva etiqueta a colectivos así definidos y posibilite encerrar en una especie de "gueto", lo que puede distraer la atención del incremento general de la desigualdad y el desempleo y afectar al consenso sobre el modelo de Estado del Bienestar, a través de la introducción de políticas excluyentes reservados a determinados grupos sociales.
Dados los variados usos del término, es lícito preguntarse qué se entiende precisamente por exclusión.
Es cierto que se trata de una expresión tan evocadora, ambigua, polifacética y elástica que puede definirse de maneras muy distintas.
Los diferentes significados de la exclusión social y las utilizaciones de los mismos dan lugar a diversos planteamientos sociológicos y psicosociales que a su vez se reflejan en posicionamientos ideológicos enfrentados
2.3.1. La exclusión social desde el planteamiento liberal
Las teorías liberales de la subclase atribuyen la persistente pobreza y el desempleo a los efectos perversos del Estado de Bienestar, a las imperfecciones del mercado de trabajo, o a las variables de la oferta y del capital humano.
En el planteamiento liberal los mercados funcionan de la mejor manera posible cuanto menos intervienen el Estado y las Instituciones. Los ingresos facilitados por el Estado para atender las situaciones de necesidad generan motivaciones perversas para no trabajar, que a largo plazo, crean dependencia de la Administración ("trampa de la pobreza"). Por tanto, frente a los problemas de la pobreza y el empleo, la solución tradicional consiste en crear puestos de trabajo y en elevar la productividad mediante la reducción de los salarios y supresión de reglamentaciones rígidas en material laboral.
La línea de la pobreza no sólo suele vincularse con los niveles de subsistencia, que encuentran su expresión en los distintos umbrales de pobreza absoluta determinados por los gobiernos occidentales para fijar las condiciones de elegibilidad de los beneficiarios, sino que los ingresos de "sostén" se fijan con arreglo al salario mínimo, a fin de eliminar los atractivos para no trabajar y de preservar los acuerdos salariales negociados con los sindicatos.
Por consiguiente, los liberales siguen insistiendo en que la cobertura, aunque sea de base contributiva, vaya acompañada de requisitos en materia de búsqueda de empleo y de medidas contra el fraude.
Los economistas liberales neoclásicos suelen vincular la duración de la pobreza, el grado de dependencia de los individuos respecto del sistema de bienestar social y el desempleo con las características personales de la gente pobre, más que con circunstancias económicas o políticas. En la medida en que la exclusión constituye "discriminación" -o sea, la existencia de distinciones grupales indebidas entre individuos libres e iguales que niegan acceso o participación en intercambios o impiden una interacción- se le interpreta como si fuera una experiencia individual.
De ordinario se suele considerar el fenómeno de la exclusión social desde la perspectiva del individuo excluido. Se consideran excluidas aquellas personas que viven fuera, al margen de las estructuras sociales de la comunidad, lo que produce en ellas actitudes y comportamientos de inadaptación al funcionamiento normal del tejido de relaciones sociales existentes. Desde esta perspectiva el problema de la exclusión es situado fundamentalmente en los propios individuos y/o colectivos excluidos. Por tanto, lo único que la sociedad puede hacer es proporcionar a estos individuos y grupos los medios o prestaciones que les ayuden a superar su situación de exclusión social y les permitan reintegrarse en la vida normal de la sociedad.
La evolución empírica señala que quienes están desempleados desde hace menos de un año no son socialmente distintos de los trabajadores recién contratados. No obstante, los desempleados en riesgo de exclusión social tienden a estar caracterizados por una mayor edad, escasa o deficiente cualificación o competencia profesional o pertenecen a alguna minoría étnica o bien se trata de inmigrantes.
Es preciso señalar que existe una apreciable rotación entre los desempleados, dado que el desempleo afecta prácticamente a todas las categorías de trabajadores, generándose además de un desempleo cíclico y estructural temporalmente, un nuevo desempleo caracterizado por períodos de inactividad, cursos de formación y contratos de corta duración o plazo.
La situación de desempleo contribuye a crear una crisis de identidad personal, trastorna la vida familiar y socava valores socioculturales, en el seno de un proceso de desafiliación personal.
Cuando más dura el desempleo, más problemas personales surgen, más cunde entre los posibles empleadores la impresión de que no conviene ofrecerles trabajo, dado que la gente que ha estado desempleada durante largos períodos pasa a ser considerada "Inempleable", y mayores se vuelven el desánimo y aislamiento de los trabajadores. De ahí que la característica definitoria de la exclusión sea un retraimiento gradual de las relaciones sociales directas. Las causas microsociales de la exclusión pueden atribuirse al ambiente social inmediato del individuo, la trayectoria que adoptó en su vida o variables personales.
Asimismo, distintos sociólogos franceses han tratado la exclusión como un proceso de desafiliación individual (Castel, 1991) o de descalificación (Paugan, 1991, 1993). La exclusión es un proceso personal multidimensional, se trata de un proceso dinámico, tal y como expone R. Castel (1991), en tres etapas: la plena integración, el empleo precario y vulnerable, acompañado de relaciones sociales más frágiles, y la "desafiliación" o la exclusión. Si bien los nuevos pobres son socialmente heterogéneos, en el proceso de desvinculación o disociación del vínculo social se produce la confluencia de dos vectores: uno económico y otro social. El primero de ellos pasa desde la integración (empleo estable) a través de las distintas formas de empleo precario, hasta la completa pérdida del trabajo, que denomina exclusión. El segundo vector transcurre desde la Inserción" en redes socio-familiares estables de sociabilidad hasta el total "aislamiento" de sus amigos o familia.
Serge Paergam (1983, 1991) define la exclusión como una "descalificación social" que tiene lugar en tres etapas consecutivas: fragilidad (producida por el subempleo o el desempleo, pero sin afectar los vínculos con la sociedad); dependencia de la ayuda social, y finalmente, ruptura competa de los vínculos sociales. Si los individuos recorren el itinerario completo de la desvinculación social, pierden la mayoría de los lazos que les vinculaban con el empleo, la vivienda, el sistema de apoyo social y de la forma más elemental de solidaridad: la familia.
Además de las transformaciones de la estructura del empleo, las sobrevenidas en otras esferas institucionales contribuyen a aislar a los excluidos de la economía, la exclusión es el resultado de una serie de rupturas en la red de pertenencia comunitaria que dejan al individuo en una situación de "tierra de nadie" social (Castel, 1991).
Por contraposición a los teóricos partidarios de la economía de la oferta, que atribuyen la pobreza o el desempleo a déficits personales, la mayoría de los sociólogos reconocen actualmente que la nueva tienen causas provenientes de la economía fundada en la demanda, o sea, causas estructurales, tal vez exacerbadas por las políticas económicas y sociales liberales. El nivel de instrucción de la fuerza de trabajo de los países occidentales continúa aumentando, lo cual sugiere que las políticas basadas en la oferta serán ineficaces para encarar esos problemas. Las evaluaciones de los programas de formación en Francia, por ejemplo, verifican que éstos no contribuyen mayormente a mejorar las perspectivas de empleo de los participantes, a menos que tengan sus propios vínculos con empresas. Aun en aquellos casos en que los desempleados consiguen volver a incorporarse al mercado de trabajo, las nuevas oportunidades son casi siempre para empleos de corta duración. La tendencia es hacia una baja estabilidad del empleo, en todos los niveles de calificación profesional.
Por tanto, la exclusión, frente al planteamiento libera debe ser considerada como el resultado de un proceso tanto económico como social, cultural y político, sin perjuicio de considerar variables personales de carácter individual, es decir, requiere ser consciente de los efectos de los cambios estructurales en la demanda de mano de obra sobre los sistemas sociales inmediatos de los trabajadores y trabajadoras.
2.3.2. El planteamiento basado en la sociedad dual y en la segmentación del mercado de trabajo.
Los enfoques que analizan la segmentación del mercado laboral distinguen entre un mercado con tipos de empleo "buenos", estables, cualificados, con ingresos altos e incentivos permanentes y otro segmento de trabajos "malos", inseguros, no cualificados, temporales y con ingresos mínimos.
La segmentación tiene lugar cuando se oponen barreras a la competencia entre los trabajadores o entre las empresas, o en ambos casos
Dos teorías han dominado la primera ola de investigaciones sobre segmentación. En primer término, en materia de economía institucional, Peter Doeringer y Michael Piore (1971) definieron el "mercado de trabajo dual", distinguiendo entre los mercados de trabajo primario y secundario basados tanto en la calidad del puesto de traba . o como en las características del trabajador. Para explicar por qué algunos grupos no pueden conseguir empleos estables y con elevadas remuneraciones, propusieron la noción de "mercado laboral interno", que aísla a los trabajadores primarios de la competencia del mercado exterior. Las teorías iniciales del mercado de trabajo dual suponían que el mercado laboral secundario funciona como un mercado competitivo clásico, mientras que el mercado laboral primario se rige por criterios ajenos al del precio. Análogamente, algunas empresas utilizan la pertenencia a un sindicato, la promoción interna y otras restricciones institucionales de la movilidad para limitar el acceso a puestos de trabajo considerados del dominio interno de la empresa. En segundo lugar, los economistas neomarxistas han descrito la segmentación y estratificación de los mercados laborales como métodos para dividir y dominar a la fuerza de trabajo en condiciones de sindicación parcial. El poder de los trabajadores permite obtener elevados salarios en los sectores con implantación sindical, mientras que los mercados secundarios y subordinados, con proporción exagerada de mujeres y de miembros de minorías, constituyen una reserva de fuerza de trabajo (Gordon, Reich v Edwards, 1982).
Para que los salarios sigan siendo elevados han de existir necesariamente barreras institucionales o "ajenas al criterio del precio", que se opongan a la movilidad, al acceso y a la competencia por parte de trabajadores desempleados o empleados en otras condiciones. Tal exclusión raciona los puestos de trabajo y hace que se formen "colas". De este modo, una elevada tasa de desempleo puede, en realidad, ser compatible con la productividad y con el crecimiento económico.
Las teorías de la segmentación económica actuales difieren respecto de los factores particulares que originan el fenómeno. Por ejemplo, los modelos llamados "insiders/outsiders" (trabajadores internos-externos), parte de la misma premisa que los modelos de "eficiencia salarial". Sin embargo, al razonar basándose en el comportamiento de los trabajadores empleados, alegan que los costos de rotación que ocasiona el reemplazo de trabajadores en actividad por desempleados aumentan el poder de negociación del personal sindicado existente ("de adentro"), pues, esgrimiendo la amenaza de renunciar a sus puestos de trabajo pueden exigir salarios superiores. Como de esta forma los trabajadores "de adentro" pueden costar a los empleadores más que si procedieran a contratar candidatos, la aceptación de salarios inferiores por parte de estos últimos es insuficiente para darles acceso a buenos puestos. Tanto la pérdida de las calificaciones como el estigma que los empleadores adjudican a los "de afuera" dificultan más el retorno de éstos al mercado de trabajo luego de un período de desempleo, particularmente si éste ha sido largo.
Allí donde los gastos de encuadramiento y de rotación son más elevados en ciertos sectores o industrias que en otros, podría darse por sentada la existencia de una segmentación del mercado de trabajo. En la teoría neoclásica, este exceso de oferta de trabajadores para buenos empleos debería deprimir los salarios del sector primario, permitiendo a otros trabajadores tener acceso a dichos puestos mediante la movilidad intersectorial. Pero, en cambio, produce una fila de espera ("cola"), ya sea de desempleados o de trabajadores que están ocupando "malos" empleos.
La recuperación de la situación de empleo, en un primer momento va a ir acompañada de una alta tasa de desempleo, especialmente por el mantenimiento a altos niveles del desempleo de larga duración, lo que confirma que la población marginada persistentemente no podrá acceder a una (re)integración económica y social por el mero hecho de que mejore la coyuntura económica. La experiencia nos enseña que las disparidades dentro de la Comunidad Europea y las desigualdades entre grupos sociales tienden a acrecentarse en períodos de bajo crecimiento económico.
Además, la envergadura y la rapidez de los cambios tecnológicos en los diversos sectores económicos conducen a una mayor selectividad del mercado de trabajo, lo que conlleva un mayor riesgo de exclusión social de los trabajadores más vulnerables o menos adaptables a estos cambios, en particular por su edad o su cualificación (automatización, robotización, reestructuraciones industriales, etc.). Evidentemente, estos riesgos son más internos en las regiones en que la actividad está poco diversificada y en la que las reestructuraciones presentan carácter masivo en relación a la población empleada.
Por último, la evolución de las formas de empleo y, en particular, el crecimiento de las formas atípicas de empleo presentan claros efectos con respecto a la exclusión social. Los empleos atípicos responden a las expectativas de algunos trabajadores, pudiendo incluso constituir una etapa positiva en la trayectoria de integración profesional de poblaciones sin recursos. Pero la precarización del empleo es asimismo un factor de inseguridad o de menor protección, por lo que también genera exclusión.
En síntesis, las instituciones del mercado de trabajo, y las variables institucionales del sector de la demanda pueden ser consideradas como fuente de los monopolios de grupos y, por tanto, causa de los fenómenos de exclusión social.
El Libro Blanco de la Comisión -Crecimiento, Competitividad, Empleo- publicado en 1993, propone mecanismos colectivos de solidaridad, una vez demostrado que el mercado no está exento de fallos. En el Pleno Comunitario, el Acta Unica llegó por reequilibrar el desarrollo del gran mercado mediante políticas comunes de acompañamiento, en concepto de cohesión económica y social. La renovación del modelo europeo de sociedad pasa por una solidaridad menos pasiva y más activa. Solidaridad entre los que tienen trabajo y los que no lo tienen; esta idea fundamental ha estado completamente ausente en los últimos años, de las conversaciones y de las negociaciones colectivas. Se propone un pacto social europeo basado en un principio simple, y cuyas modalidades de adaptación a las peculiaridades de cada país y cada empresa. Las ganancias de productividad serían, en lo fundamental, destinadas a inversiones de futuro y a la creación de nuevos puestos de trabajo.
El Libro Blanco de la Comisión plantea a su vez la solidaridad entre hombres y mujeres, entre regiones más prósperas y las regiones pobres. Solidaridad, sobre todo, para combatir la exclusión social.
El citado documento comunitario reconoce que el mercado por sí solo no puede resolver los problemas del empleo, del desempleo y la consiguiente problemática social a que se enfrenta la Comunidad. Asimismo, expone que "los intentos de reducir los niveles de protección laboral para introducir una mejor flexibilidad en los mercados de trabajo han conducido muchas veces a la aparición de un mercado dual: unos con trabajos seguros y estables, y otros con trabajos temporales y precarios."
No obstante, la Comisión reconoce que: "Existe unanimidad en lo relativo al mal funcionamiento de los mercados de trabajo. El origen de la rigidez es la falta de flexibilidad del mercado de trabajo, en especial desde el punto de vista de la organización del tiempo de trabajo, de los salarios y de la movilidad, así como la inadecuación entre la oferta de trabajo y las necesidades del mercado, en particular en lo que se refiere a las cualificaciones de los trabajadores. Esta rigidez hace que los costes laborales sean relativamente elevados. Dichos costes han aumentado a un ritmo mucho más rápido en la Comunidad que entre nuestros principales competidores e incitan a las empresas a efectuar sus ajustes a las condiciones económicas especulando con el factor favoreciendo así la sustitución del trabajo por una mayor intensidad de capital.
Así pues, los sistemas y normativas destinados a la protección social han tenido, al menos parcialmente, efectos negativos en el empleo, ya que han protegido sobre todo a los que ya tenían un trabajo, consolidando así su posición y algunas ventajas. En efecto, estos sistemas han constituido un obstáculo para la contratación de personas que se incorporan por primera vez al mercado de trabajo o de desempleados".
En suma, la tendencia a la sociedad dual viene definida entre quienes tienen efectivamente empleo y éstos y los desempleados. Toda barrera que oponga el mercado de traba . o a la competencia o a la libre circulación de los trabajadores y que con persistencia determine el aumento de los salarios de algunos trabajadores a expensas de otros, excluye en la práctica a estos últimos del acceso a algunas formas de compensaciones y prestaciones o a ciertas condiciones de empleo. Cualquier forma de exclusión implica necesariamente desigualdad.
En este sentido, la formulación social-democrática de la ciudadanía como plena e igual participación en la comunidad supone la extensión gradual de los derechos civiles, políticos y sociales otorgando una condición social igualitaria y, por tanto, iguales derechos Y deberes. La ciudadanía social en el Estado del Bienestar, caracterizada por su orientación redistributiva, si bien las sociedades occidentales capitalistas son de por sí conflictivas y generadoras de desigualdades, habría de atenuar la desigualdad económica.
Así pues, la noción de exclusión social abarca fenómenos que han ido aumentando y, sobre todo, haciéndose más visibles durante los últimos quince años. La reaparición de las personas sin hogar, particularmente en las ciudades grandes, las situaciones de crisis urbana, las tensiones interétnicas, el crecimiento del desempleo de larga duración, etc., son las formas de exclusión social que con más frecuencia han llamado la atención de los medios de comunicación y de la opinión pública. Pero no hay que olvidar la persistencia de situaciones duraderas de desampara. Tampoco hay que subestimar el debilitamiento difuso pero masivo que afecta a gran parte de la población, que se encuentra sometida al para reiterado, a los empleos precarios y atípicos o que se ve amenazada por las reestructuraciones industriales.
Esta conjunción de fenómenos explica la diversidad y la complejidad de las situaciones, que presentan, en función de los países y regiones, una envergadura y unas formas diferentes. De hecho, los "excluidos" no forman una clase homogénea de población rechazada por una sociedad supuestamente homogénea , lo que explica la dificultad de llegar a una determinación de las acciones dirigidas a determinadas categorías de personas.
La exclusión social es una realidad multidimensional, por lo que su extensión también se explica por las insuficiencias o fallos de los servicios que se ofrecen o de las políticas existentes en materia de educación, de formación, de protección social de salud o de vivienda. Estas insuficiencias o fallos suelen tender a acumularse, tanto a nivel personal como en los entornos físicos y humanos donde se desarrolla la convivencia, encadenándose en procesos interdependientes de modo que sería ilusorio pretender luchar contra la exclusión social limitándose a una sola de sus dimensiones y dejando de lado, por ejemplo, de hecho o de derecho, el papel primordial de la vivienda o de la salud en todo proceso de integración.
La exclusión social no afecta solamente a personas en situación de fracaso, sino también a grupos, especialmente en las zonas urbanas o rurales objeto de discriminación y segregación o víctimas del debilitamiento de las formas tradicionales de nexo social. De manera más general, al insistir en los riesgos de brechas en el cuerpo social, apunta a la posibilidad de riesgos de dualización o de fragmentación social.
Diversos factores influyen en los procesos de la exclusión social Entre ellos podemos considerar:
- la persistencia del desempleo y, en particular, del de larga duración:
- las mutaciones industriales y sus consecuencias para el mercado laboral, en particular en lo relativo a los trabajadores menos cualificados;
- las mutaciones de las estructuras sociales y familiares, con el debilitamiento de estas últimas;
- la evolución del sistema de valores, que si bien va unido a progresos en materia de solidaridad colectiva, pero también del hundimiento de los valores de cohesión y de formas tradicionales de solidaridad;
- las tendencias a la fragmentación social y sus consecuencias en cuanto a la participación en las instituciones representativas tradicionales;
- la evolución de los fenómenos migratorios.
A todo ello se suma la persistencia y la reproducción de las formas tradicionales de pobreza, que frecuentemente se encuentran concentradas en zonas urbanas degradadas o zonas rurales y menos desarrolladas. Esto explica asimismo, la dificultad de elaborar una definición sencilla de la exclusión social.
La combinación variable, por otra parte, de estos factores ha provocado el resentimiento creciente de quienes se encuentran de hecho, excluidos del reparto de la riqueza, y generado el riesgo de incitarles a conductas desesperadas o rupturistas, como el recurso a la violencia o a la droga. La precarización lleva consigo el temor del futuro y a menudo, a partir de ahí, el repliegue en la identidad propia, lo que conduce a veces a la mayor permeabilidad a las ideologías del racismo, al desarrollo de conductas xenófobas y demás formas de extremismo.
La comprobación de la necesidad de un planteamiento multidimensional de la exclusión social ha dado lugar a diversas iniciativas, especialmente en medio urbano pero también en medio rural.
De ellas se desprenden ciertas líneas de fuerza, como son la eficacia de las prácticas de coordinación y de no compartimentación de las intervenciones desarrolladas por diferentes instituciones, la necesidad de integrar el desarrollo económico y el desarrollo social, el papel que desempeña la cualificación de los actores sociales, la importancia de una participación activa de las personas implicadas y su responsabilización en la aplicación de las acciones de integración, el interés de las estrategias de intervención para territorios concretos, más que de las ideadas para categorías administrativas determinadas a priori de personas o colectivos.
Las políticas dirigidas a los desempleados de larga duración, y de modo más general, las políticas activas del mercado laboral, también han puesto de relieve la necesidad de una participación amplia de los sectores públicos y privados implicados, de que las acciones de formación o de ayuda para el acceso al empleo vayan acompañadas por medidas individualizadas de apoyo y, más ampliamente, de que las acciones paliativas de situaciones se inscriban en el contexto más amplio de medidas para prevenir el desempleo de larga duración y para eliminar en todos los ámbitos los obstáculos a la integración.
Los esfuerzos realizados ponen de manifiesto, no obstante, que las políticas sociales no pueden, por sí mismas, responder de modo satisfactorio a los procesos y situaciones de exclusión social. La propia naturaleza de la exclusión social implica que se promuevan políticas multidimensionales de desarrollo y de integración. En particular, el carácter estructural de la exclusión social hace necesario que las perspectivas de prevención y de integración se repartan entre todos los sectores implicados (entre ellos las empresas, que con demasiada frecuencia tienden a desatender los costes de su necesaria adaptación) y se introduzcan en todas las políticas, y concretamente en las políticas económicas.
Así pues, son políticas globales las que conviene fomentar y aplicar a todos los niveles de intervención. Con vistas a ello, es importante identificar ciertos elementos que parecen esenciales para la determinación de planteamientos coherentes y sistemáticos. Basándonos en la experiencia adquirida mediante el trabajo de las administraciones, de las organizaciones no gubernamentales y de los agentes sociales, seis áreas parecen particularmente sensibles en lo relativo a la génesis y al mantenimiento de las situaciones de exclusión social, así como en cuanto a cómo hacerles frente y prevenirlas: el mercado laboral, en sentido amplio, el funcionamiento de los mercados de capitales, el desarrollo científico y tecnológico, el ejercicio de los derechos sociales, la estructura y la disponibilidad de viviendas, la educación inicial y la formación continuada a lo largo de la vida a través del refuerzo a los programas públicos de formación.
En este sentido, el creciente aumento de las necesidades sociales ha reforzado la intensidad del debate sobre cuál ha de ser la orientación de las políticas de protección social El Estado del Bienestar español, que ha logrado la universalización de servicios y prestaciones se enfrenta ahora, junto con el resto de los Estados miembros de la Unión Europea, al reto de mantener un modelo propio de protección social, modelo que ha de hacer frente a factores sociodemográficos, a cambios en la estructura familiar o al peligro de extensión del fenómeno de exclusión social y ello junto a la persistencia de un crecimiento económico desequilibrado.
En suma, la perspectiva a que deben hacer frente los sistemas de protección social está caracterizada por la disminución de la tasa de natalidad, el progresivo envejecimiento de la población, la existencia de cambios acelerados en las estructuras y modelos familiares, los menores ingresos por cotización derivados del vertiginoso ascenso de las contrataciones atípicas; cambios que están produciendo una presión alcista sobre el gasto social en los países europeos.
El Libro Blanco de la Comisión de las Comunidades Europeas sobre Política Social Europea. Un paso adelante para la Unión" (Julio de 1994) establece que el objetivo del próximo período ha de ser preservar y desarrollar el modelo social europeo, conforme nos acercamos al siglo XXI para dar a las gentes de Europa una combinación única de bienestar económico, de cohesión social, de alta capacidad global de vida, que se logró en el período de la posguerra. No obstante, un progreso social continuo, sólo puede basarse en la prosperidad económica y, por tanto, en la competitividad de la economía europea.
